RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-88/2008

ACTOR: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

reSPONSABLE: INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR

SECRETARIO: GUSTAVO AVILÉS JAIMES

México, Distrito Federal, a veinticinco de junio de dos mil ocho.

VISTOS para resolver los autos del expediente al rubro indicado, relativo al recurso de apelación interpuesto por el Partido de la Revolución Democrática, contra la resolución CG179/2008, de veintitrés de mayo de dos mil ocho, emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en el expediente JGE/QPAN/JD04/CHIH/304/2006 y sus acumulados integrado con motivo de la queja presentada por el Partido Acción Nacional contra el ciudadano Héctor Agustín Murguía Lardizábal y de la entonces coalición “Alianza por México”, y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Antecedentes. De lo narrado en la demanda y de las constancias que obran en autos, se desprende lo siguiente:

I. El veinticinco de mayo de dos mil seis, la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral recibió el oficio 399/2066-CD, suscrito por el Consejero Presidente del 04 Consejo Distrital de dicho instituto electoral en el Estado de Chihuahua, mediante el cual remitió la queja presentada por el representante propietario del Partido Acción Nacional, relativo a la denuncia de hechos que podían constituir infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

II. El quince de junio de dos mil seis, el Secretario de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral recibió el escrito de queja señalado y ordenó formar el expediente bajo el número JGE/QPAN/JD04/CHIH/304/2006, al cual, posteriormente, se le acumularon los diversos JGE/QPAN/JD01/CHIH/322/2006 y JGE/QPAN/JD03/CHIH/323/2006.

III. El veintitrés de mayo de dos mil ocho, el Instituto Federal Electoral, emitió resolución a la queja referida en el párrafo anterior, identificada con la clave CG179/2008, mediante la cual resolvió la queja al tenor de los resolutivos siguientes:

“RESOLUCIÓN:

PRIMERO.- Se declaran fundadas las  quejas presentadas por el Partido Acción Nacional, que dieron origen a los procedimientos administrativos sancionadores citados al rubro.

SEGUNDO.- Se impone al Partido Revolucionario Institucional una multa consistente en 2,288.40 (dos mil doscientos ochenta y ocho punto cuarenta) días de salario mínimo vigentes en el Distrito  Federal, equivalente a $120,346.95 (ciento veinte mil trescientos cuarenta y seis pesos 95/100/ M.N.)

TERCERO.- Se impone al Partido Verde Ecologista de México una multa consistente en 711.60 (setecientos once punto sesenta) días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, que asciende a la cantidad de $37,423.05 (treinta y siete mil cuatrocientos veintitrés pesos 05/100 M.N.)

CUARTO.- Notifíquese personalmente la presente resolución.

QUINTO.- En su oportunidad archívese el presente expediente, como asunto total y definitivamente concluido.

SEGUNDO. Recurso de Apelación.

El veintinueve de mayo de dos mil ocho, el Partido de la Revolución Democrática interpuso el presente recurso de apelación contra la citada resolución CG179/2008.

TERCERO. Trámite y sustanciación.

I. El cinco de junio de dos mil ocho, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior se recibió el oficio número SCG/1301/2008, suscrito por el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través del cual remite el recurso de apelación y los documentos que estimó atinentes.

II. El seis de junio siguiente, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acordó integrar el expediente SUP-RAP-88/2008 y turnarlo a la ponencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Dicho acuerdo fue cumplimentado mediante oficio TEPJF-SGA-1691/08, de la misma fecha, emitido por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior.

III. El veinticuatro de junio de dos mil ocho, el Magistrado Electoral encargado de la sustanciación y elaboración del proyecto de sentencia del expediente en que se actúa, entre otros puntos, acordó admitir la demanda y, en virtud de que no existía algún trámite pendiente de realizar, declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en lo establecido en los artículos 41, párrafo segundo, fracción VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 40, párrafo1, inciso b), y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto por un partido en contra de una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral que estima le causa perjuicio.

SEGUNDO. Requisitos de la demanda, presupuestos procesales y requisitos especiales de procebilidad.

El presente medio de impugnación reúne los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 2; 8, párrafo 1; 9, párrafo1; 13, párrafo 1, inciso a), fracción I; 40, párrafo 1, inciso b), y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

a) Oportunidad. El recurso fue promovido oportunamente, toda vez que de autos se advierte que la resolución recurrida es de veintitrés de mayo de dos mil ocho, en tanto que el escrito de demanda se presentó el veintinueve de mayo siguiente.

Lo anterior, tomando en consideración que de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 7 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cuando la violación reclamada no se produzca durante el desarrollo de un proceso electoral, el cómputo de los plazos se hará contando solamente los días hábiles y, en el caso, el veinticuatro y veinticinco fueron inhábiles por corresponder a un sábado y a un domingo, respectivamente.

b) Forma. Dicho medio de impugnación se presentó por escrito ante la autoridad responsable, haciéndose constar el nombre del actor, su domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para ello. En el referido ocurso también se identifican el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hacen constar tanto el nombre como la firma autógrafa del promovente.

c) Legitimación y personería. El presente juicio es promovido por un partido político con representación nacional, a través de quien acredita ser su representante legítimo, registrado formalmente ante la autoridad responsable.

d) En el caso, se estima que el Partido de la Revolución Democrática, en su calidad de actor en el presente medio de impugnación, cuenta con interés jurídico para promoverlo, en atención a lo siguiente.

Ha sido criterio reiterado de este órgano jurisdiccional electoral, que los partidos políticos tienen interés jurídico para impugnar la resolución que recae a un procedimiento administrativo sancionador, a pesar de que hayan sido o no los que presentaron la queja correspondiente, en virtud de que éstos tienen el carácter de entidades de interés público, de lo que se desprende la posibilidad jurídica de que puedan actuar en defensa del interés público, difuso o colectivo, con independencia de la defensa de sus intereses particulares. Criterio que fue recogido por este tribunal jurisdiccional federal en la tesis de jurisprudencia 3/2007, con el rubro: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR LA RESOLUCIÓN EMITIDA.

Sobre tales bases, si alguno de los sujetos reconocidos como entidades de interés público, por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (partidos políticos nacionales) considera que la resolución dictada en un procedimiento administrativo investigador electoral, es violatoria del principio de legalidad por infracción a las disposiciones previstas en la propia Constitución o en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es evidente que dicho partido político nacional tiene interés jurídico para impugnarla, mediante el recurso de apelación, en tanto que al hacerlo, no defiende exclusivamente un interés propio como partido político, sino que busca también la prevalecía del interés público.

En la especie, la demanda de apelación que nos ocupa, tuvo su origen en una denuncia formulada por el Partido Acción Nacional en contra de la otrora coalición “Alianza por México” misma que concluyó con una sanción punitiva para esta última, y la cual el Partido de la Revolución Democrática sostiene no fue exhaustiva, ya que no contempló dar vista con las constancias atinentes a otra instancia para que en uso de sus atribuciones determinara sobre alguna posible responsabilidad del presidente municipal de Juárez, Chihuahua, por los hechos ilegales que cometió al violar el acuerdo de neutralidad emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, y por los cuales precisamente se multó a los partidos integrantes de la coalición  referida.

Conforme con lo anterior, es evidente que en el presente caso se actualiza el interés jurídico del partido político accionante, toda vez que impugna una resolución emitida en un procedimiento administrativo sancionador, aduciendo que la autoridad responsable incurrió en una omisión, lo cual, en concepto del apelante, pudiera resultar conculcatorio del principio de legalidad.

Cuestión distinta es la consistente en si asiste o no razón al actor en su planteamiento, lo cual será materia del estudio de fondo en el presente asunto.

e) Definitividad. El acuerdo impugnado es un acto definitivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, toda vez que en contra del mismo no procede el recurso de revisión previsto en el artículo 1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En tal sentido, toda vez que este órgano jurisdiccional no advierte, de oficio, que se actualice causa de improcedencia alguna, procede a realizar el estudio de fondo del asunto planteado.

TERCERO. Estudio de fondo.

Previamente al análisis de fondo, es necesario precisar que de conformidad con el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se expide el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el catorce de enero de dos mil ocho, todos los asuntos que se encuentren en trámite a la entrada en vigor del mencionado Decreto, serán resueltos conforme a las normas vigentes al momento de su inicio.

La resolución que por esta vía se impugna tuvo su origen en una queja presentada por el Partido Acción Nacional el veinticinco de mayo de dos mil seis, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En consecuencia, se aplicará lo establecido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente al momento en que presuntamente se cometieron los hechos contrarios a la normativa electoral, esto es, el publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de agosto de mil novecientos noventa, con sus correspondientes reformas y adiciones.

En el caso, la pretensión fundamental del partido accionante se hace consistir en que se ordene dar vista al Congreso del Estado de Chihuahua, con lo resuelto en la queja incoada por el Partido Acción Nacional, para que dicha instancia, en el ámbito de su competencia, investigue alguna posible responsabilidad por parte del Presidente Municipal del Ayuntamiento de Juárez, Chihuahua, derivado de lo que arrojó la investigación en cuestión.

La causa de pedir la sustenta en que los hechos por los que fueron sancionados los partidos de la aludida coalición, fueron producto de la ilegal conducta desplegada por la persona que ocupaba dicho cargo.

El agravio resulta infundado, en atención a lo siguiente:

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo autónomo denominado Instituto Federal Electoral, quien a su vez guiará su actividad bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

A su vez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General del referido Instituto, como órgano superior de dirección y vigilancia, es el encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, teniendo entre sus diversas atribuciones, tal y como se dispone en los artículos 2 y 82, incisos t) y w), del Código de referencia, requerir a la Junta General Ejecutiva, investigue por los medios a su alcance, hechos que afecten de modo relevante los derechos de los partidos políticos, así como conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan.

Para tal efecto, en el artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se contempla que el Instituto Federal Electoral conocerá de las irregularidades en que haya incurrido un partido político o una agrupación política, a través del procedimiento sancionador que en el mismo dispositivo se desarrolla.

En ese sentido, en el Reglamento para la tramitación de los procedimientos para el conocimiento de las faltas y aplicación de sanciones administrativas, se disponen las reglas para la sustanciación de dichos procedimientos, con la característica de que:

- Se trata de un procedimiento administrativo investigador, en el cual intervienen únicamente el denunciante, la autoridad administrativa electoral sancionadora y el sujeto denunciado. Una vez iniciado el procedimiento, el denunciante asume el carácter de simple coadyuvante de la autoridad administrativa electoral, en la acreditación de los hechos constitutivos de la infracción.

- El procedimiento inicia con la denuncia de hechos probablemente constitutivos de infracciones al Código Electoral ante la autoridad administrativa electoral. Dicha denuncia puede provenir de cualquier ciudadano, partido político, agrupación política, etcétera. Incluso la investigación puede tener su origen en la denuncia que sobre hechos de la naturaleza señalada hagan los propios funcionarios del Instituto Federal Electoral.

- Es de naturaleza predominantemente inquisitiva, de tal manera que, presentada la queja correspondiente, acompañada de elementos probatorios o de algún principio de prueba, no es indispensable la instancia o conducta impulsora de la parte denunciante, para que la autoridad administrativa electoral realice las diligencias que estime necesarias y recabe mayores elementos de prueba, tendentes a la acreditación de los hechos que motivaron la denuncia.

- Su objeto inmediato consiste en determinar la existencia de violaciones a las normas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya sea por incumplimiento de las obligaciones legalmente previstas o por violación a los derechos y prohibiciones que establece la ley, a fin de aplicar las sanciones que correspondan.

- El fin mediato consiste en velar por la eficacia de los principios que rigen la materia electoral, especialmente el de legalidad, a través de la aplicación estricta de las normas previstas en el Código Federal Electoral.

- Podrá concluir con la imposición de una sanción por parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral, al partido o agrupación, independientemente de la responsabilidad en que incurran sus dirigentes, miembros y simpatizantes, cuando: a) Incumpla con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables del Código; b) Incumpla con las resoluciones o acuerdos del Instituto, o c) Incurra en cualquier otra falta de las previstas en el Código.

Sobre este último aspecto, la doctrina ha sido uniforme en establecer que esta disciplina, corresponde a las agrupadas en el género del ius puniendi, de las cuales la más desarrollada y antigua está en el derecho penal, que casi absorbe al género, y por tanto, constituye obligada referencia o prototipo en las otras de las citadas especies, mutatis mutandi, en todo lo que no requiera de regulación y principios diferentes para responder a sus particularidades. Al respecto, es de tener presente la tesis relevante S3EL045/2002, sustentada por esta Sala Superior, publicada en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 483 a 485, cuyo rubro dice: DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL.

En cuanto a quiénes pueden ser sancionables dentro de tal procedimiento, es de apuntar que si bien, en atención a lo dispuesto por los numerales 269 y 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, sólo se prevé que el Instituto Federal Electoral, conocerá de las irregularidades y aplicará las sanciones que deriven de la conducta irregular de un partido político o una agrupación política nacional, este tribunal jurisdiccional federal en asuntos como el SUP-RAP-18/2003, SUP-RAP-47/2007, SUP-RAP-43/2008, se ha pronunciado en el sentido de que no sólo los partidos políticos y agrupaciones políticas, pueden ser sancionados por las conductas ilícitas que por sí mismos cometan en contravención a la normatividad electoral, ya que éstos últimos son vigilantes del actuar de sus dirigentes, militantes, miembros, simpatizantes o incluso de terceros, siempre y cuando la conducta de éstos sea en interés de esa entidad o dentro del ámbito de actividad del instituto político en cumplimiento a sus funciones y en la consecución a sus fines; por ende, también pueden responder de la conducta de tales sujetos, con independencia de la responsabilidad que le resulte a cada individuo en lo particular. Criterio que fue recogido por la doctrina jurídica aceptada del derecho administrativo sancionador, en la llamada culpa in vigilando, en la que se destaca el deber de vigilancia que tiene una persona jurídica o moral sobre las personas que actúan en su ámbito de actividades, y que dio origen a la tesis relevante emitida por esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada con la clave S3EL034/2004, en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 754 a 756, cuyo rubro es el siguiente: PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTAbles POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES.

De igual manera, en los expedientes SUP-RAP-20/2007 y SUP-RAP-22/2007 consideró que el Instituto Federal Electoral tiene atribuciones bastantes para por una parte, iniciar el procedimiento sancionador en contra de cualquier partido político, agrupación política nacional, dirigentes, miembros, autoridades, e incluso particulares, respecto de cualquier situación que pudiera resultar atentatoria de la correcta consecución del proceso electoral o de los derechos de los partidos políticos contendientes y, por la otra, de resultar fundada la queja formulada, en términos de lo dispuesto por el numeral 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, imponer la sanción que por su propia conducta le resulte al partido o agrupación política, o la que solidariamente le resulte como persona jurídica, encargada de vigilar que la conducta de los sujetos que actúan en su ámbito, se conduzca en estricto apego a lo dispuesto por las normas jurídico-electorales. Criterio que se encuentra recogido en la tesis de jurisprudencia 8/2007, emitido por la Sala Superior con el rubro siguiente: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. TIENE FACULTADES PARA INICIAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, EN CONTRA DE MILITANTES, DIRIGENTES PARTIDISTAS, PARTICULARES O AUTORIDADES.

Esto último, sobre la base de que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales anterior a la reforma, únicamente permitía la imposición de sanciones a aquellos sujetos que estaban previstos dentro de dicho cuerpo normativo (dentro del cual escapaban los ciudadanos) aspecto que fue confirmado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como se aprecia en la resolución recaída al expediente SUP-RAP-14/2007.

En el caso a estudio, el escrito que dio origen al procedimiento sancionador a que hace alusión la resolución CG179/2008, tuvo su origen en la denuncia presentada por el Partido Acción Nacional contra la coalición “Alianza por México” por actos presuntamente imputables al Presidente Municipal del Ayuntamiento de Juárez, Chihuahua, que trangredieron el acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, relacionado con las reglas de neutralidad a las que se debían sujetar, entre otros, los presidentes municipales durante el proceso electoral federal 2006.

El problema jurídico a dilucidar en el presente caso, consiste en determinar si conforme a la normativa aplicable, el Consejo General del Instituto Federal Electoral se encontraba obligado a dar vista al Congreso del Estado de Chihuahua, ante la posibilidad de que los hechos que se tuvieron por demostrados en el procedimiento administrativo sancionador electoral, pudieran asimismo constituir una irregularidad conforme al capítulo de responsabilidades de los servidores públicos previsto en la Constitución Política de la citada entidad federativa.

Esta Sala Superior estima que la obligación establecida en el artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de guardar la constitución y las leyes que de ella emanen, si bien en principio se acata con el cumplimiento de las obligaciones establecidas por el régimen jurídico aplicable a cada una de las autoridades, dentro del régimen competencial fijado para ello, también es posible desprender una obligación en el sentido de informar a las autoridades competentes para ello, cuando por virtud de sus funciones conozca de conductas que pudieran constituir irregularidades sancionables en diversos ámbitos, siempre que tal circunstancia resulte notoria o evidente y que directa e inmediatamente pueda constituir una conducta sancionable, conforme a la regulación legal de que se trate.

Para arribar a la anterior conclusión, se tiene en cuenta que el establecimiento de un Estado de Derecho, conforme al régimen constitucional moderno, previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esencialmente, en los artículo 39 y 40, tiene como objeto fundamental alcanzar las finalidades de la vida en sociedad, que pueden resumirse en la obtención del bienestar de todos sus integrantes.

Para lo anterior, se crea un régimen jurídico, integrado por la Constitución Federal, las constituciones locales y las respectivas leyes secundarias y sus reglamentos, encaminado a regular la vida del individuo, en el cual se prevén sus derechos, entre los cuales se cuentan los derechos fundamentales y las garantías necesarias para su protección, así como sus obligaciones, y se establecen autoridades para la emisión de las normas, así como su aplicación en los ámbitos administrativo y jurisdiccional.

Asimismo, la norma fundamental establece las bases para la creación de un sistema de competencias a favor de las autoridades constituidas, a fin de que cada órgano del Estado realice su función, en un ámbito de validez determinado, de acuerdo a las normas secundarias encargadas del desarrollo de las bases constitucionales, de forma tal que el principio de legalidad se configura como una de las garantías establecidas por el sistema constitucional a favor del gobernado, conforme al cual la autoridad sólo puede hacer lo que la ley le permite.

Por tanto, cada autoridad se encuentra limitada a ceñir su actuar al marco jurídico establecido para ello.

Una de las actividades desarrolladas por el Estado, consiste en la sanción de conductas que rompan con el orden constitucional y legal, al causar afectación a principios y valores que resulten relevante para el sistema, para lo cual se establecen en la norma las conductas consideradas como ilícitas, así como la potestad estatal de sancionarlas, misma que se conoce como ius puniendi estatal, el cual se manifiesta principalmente en dos ámbitos: el penal, al cual se le encomienda la salvaguarda de los principios y valores de mayor entidad, tales como la vida, la libertad, la propiedad, entre otros, así como el administrativo sancionador, que se ocupa de los restantes.

Por tanto, las autoridades tendrán la obligación de informar a otra la posible comisión de una actividad ilícita, en principio, cuando tal deber se imponga por una norma legal.

Con base en las premisas apuntadas, es posible concluir que, en principio, las autoridades encargadas de llevar a cabo la actividad sancionadora, cumplen con su función al desarrollar las actividades establecidas en la normativa aplicable, dentro de los ámbitos espacial, temporal, material y personal de validez que fije, mediante los procedimientos establecidos al efecto.

Sin embargo, cuando por virtud de sus funciones conozca de conductas que pudieran constituir irregularidades sancionables en diversos ámbitos, siempre que tal circunstancia resulte notoria o evidente y que directa e inmediatamente pueda constituir una conducta sancionable, conforme a la regulación legal de que se trate, entonces, deberá comunicar al órgano competente para ello, el conocimiento de tal circunstancia.

A este respecto, cabe resaltar que el artículo 117 del Código Federal de Procedimientos Penales establece que toda persona que, en ejercicio de funciones públicas, tenga conocimiento de la probable existencia de un delito que deba perseguirse de oficio, está obligada a participarlo inmediatamente al Ministerio Público, trasmitiéndole todos los datos que tuviere, poniendo a su disposición, desde luego, a los inculpados, si hubieren sido detenidos.

Como se advierte, la legislación procesal penal federal prevé una obligación para las autoridades en el sentido de denunciar la posible comisión de delitos, disposición que tiene su razón de ser en el hecho de que, como ya se dijo, al derecho penal le corresponde la protección de los principios y valores más relevantes para el sistema.

Asimismo, por la trascendencia del ilícito penal, lo ordinario es que el ciudadano promedio cuente con los elementos necesarios para percibir si una conducta pudiera encuadrar en un delito.

Lo anterior hace razonable imponer la obligación a cualquier autoridad de denunciar la probable comisión de un delito, así como el establecimiento expreso de la obligación en la regulación positiva.

En el caso, la responsable consideró como hecho base de la infracción cometida por la coalición “Alianza por México”, que el Presidente del ayuntamiento de ciudad Juárez, Chihuahua, acudió a un mitin en apoyo del candidato a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, postulado por esa coalición.

Con base a lo anterior, la responsable determinó que los partidos violaron el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por la conducta de dicho funcionario y que los partidos políticos integrantes de la coalición eran responsables, en su posición de garantes respecto de la conducta asumida por sus militantes.

En suma, se sancionó a los partidos integrantes de la coalición “Alianza por México” por considerar que la conducta desplegada por el presidente municipal infringió el artículo mencionado del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con lo cual agotó la intervención legal que le correspondía.

En el caso, el actor no expone en su demanda algún tipo de alegación tendiente a denotar que los hechos demostrados en el procedimiento administrativo sancionador constituyen de forma notoria o evidente algún ilícito, y que directa e inmediatamente pueda constituir una conducta sancionable, pues el partido actor se limita a referir que la conducta referida podría constituir alguna de las responsabilidades previstas en el artículo 178 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua.

Además, si el partido político promovente considera que la conducta atribuida al citado funcionario público, presuntamente configura una responsabilidad distinta de la electoral, se encuentra en posibilidad de denunciar tal situación ante el órgano que estime competente para conocer y resolver lo conducente, en ejercicio de su atribución para denunciar conductas ilícitas, reconocida por el sistema jurídico mexicano.

En efecto, en el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que los partidos políticos son entidades de interés público que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público. Similar disposición se contiene en el artículo 27, párrafos 1 a 3, de la Constitución Política del Estado de Chihuahua.

Por otra parte, en el artículo 36, párrafo uno, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece que es derecho de los partidos políticos nacionales, participar, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en ese Código, en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral. La correspondiente ley de la materia en el Estado de Chihuahua contiene una disposición similar en el artículo 36, párrafo 1, inciso a).

En consonancia, en el artículo 178 de la citada Constitución local, se establece que cualquier ciudadano podrá formular denuncia respecto de las conductas que pudieran dar lugar a alguna de las responsabilidades previstas en dicho título.

De las disposiciones antes transcritas, se puede colegir que no se deja en estado de indefensión al partido apelante, en su pretensión de que la conducta del citado servidor público  pueda ser objeto de sanción por configurarse algún tipo de responsabilidad de las previstas en la Constitución Política del Estado de Chihuahua, pues el propio ordenamiento en cuestión, como ya quedó precisado, dispone que cualquier ciudadano podrá formular denuncia respecto de las conductas a que se refiere dicho título.

Sin que la expresión “cualquier ciudadano” constituya obstáculo para que los partidos políticos presenten tales denuncias y, en caso de que lo fuera, nada impide que alguno de sus integrantes presente la denuncia, en cumplimiento de las instrucciones recibidas de sus órganos directivos.

Por lo tanto, el instituto político recurrente no está impedido para actuar en este sentido y realizar la denuncia ante la autoridad competente para sancionar por responsabilidades diversas a la electoral que, según la apreciación del apelante, podrían configurarse.

En esta tesitura, no se puede calificar como ilegal la  omisión del Consejo General del Instituto Federal Electoral, pues no afecta ni restringe el derecho del partido apelante para denunciar los hechos ante la autoridad que estima competente para conocer y resolver sobre la presunta responsabilidad, diversa a la electoral, en la que incurrió el presidente municipal de ciudad Juárez, Chihuahua, aportando al efecto, si lo estima pertinente, copia certificada del expediente en el que se dictó la resolución controvertida.

Por consiguiente, son infundados los agravios planteados por el Partido de la Revolución Democrática.

Por lo expuesto y fundado

R E S U E L V E:

ÚNICO. Se confirma la resolución CG179/2008, de veintitrés de mayo de dos mil ocho, emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en el expediente JGE/QPAN/JD04/CHIH/304/2006 y sus acumulados.             

NOTIFÍQUESE. Personalmente al Partido de la Revolución Democrática, en el domicilio señalado en autos; por oficio al Consejo General del Instituto Federal Electoral, con copia certificada de esta sentencia; y por estrados a los demás interesados. En su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido y devuélvanse los documentos correspondientes.

Así, por mayoría de cinco votos, lo resolvieron los Magistrados Electorales que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra del Magistrado Flavio Galván Rivera, quien formula voto particular, en ausencia del Magistrado Pedro Esteban Penagos López. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA EN EL RECURSO DE APELACIÓN SUP-RAP-88/2008

Por disentir de la resolución mayoritaria que se pronuncia en el presente recurso de apelación SUP-RAP-88/2008, con fundamento en el artículo 187, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, formulo voto particular en los términos siguientes.

El motivo de mi disenso es la argumentación toral que rige la determinación que asume la mayoría, en el sentido de considerar procedente la impugnación formulada por el Partido de la Revolución Democrática, al concluir que, conforme a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en este particular no se debe exigir la existencia de un interés jurídico directo como sustento de la acción impugnativa, porque se está ante un caso de afectación de un interés jurídico general o simple.

En opinión del suscrito, el recurso de apelación incoado, por el Partido de la Revolución Democrática es improcedente, en atención a lo dispuesto por el artículo 9, párrafo 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, relacionado con el diverso artículo 40, párrafo 1, inciso b), del mismo ordenamiento procesal federal.

Mi aserto obedece a que, la pretensión medular del Partido de la Revolución Democrática, al incoar el medio impugnativo que se resuelve, consiste en modificar el acto impugnado, para el efecto de que el Consejo General del Instituto Federal Electoral determine dar vista, con la resolución impugnada, al Congreso del Estado, así como al Congreso de la Unión.

La causa de pedir, del partido político recurrente, se hace consistir en que al haber sido acreditada la existencia de una falta, ésta puede tener repercusión en otros ámbitos de responsabilidad jurídica, motivo por el cual, en su concepto, la autoridad demandada omitió, en su resolución dar vista a las autoridades competentes, violentando con ello el principio de legalidad.

Es convicción del suscrito, que tal planteamiento del Partido de la Revolución Democrática no puede ser objeto de conocimiento y resolución por esta Sala Superior, mediante el recurso de apelación promovido por el citado instituto político, porque en la especie, no se cumplen los supuestos previstos en el artículo 40, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En efecto, la disposición legal en cita es del tenor literal siguiente:

Artículo 40

1. Durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales federales, y durante la etapa de preparación del proceso electoral federal, el recurso de apelación será procedente para impugnar:

…

b) Los actos o resoluciones de cualquiera de los órganos del Instituto Federal Electoral que no sean impugnables a través del recurso de revisión y que causen un perjuicio al partido político o agrupación política con registro, que teniendo interés jurídico lo promueva.

Como se puede advertir, la citada disposición exige, para la procedibilidad del recurso de apelación, que el partido político que lo promueva tenga interés jurídico directo, es decir, que exista un perjuicio al apelante, debido a la infracción que aduzca, a un derecho sustancial del cual es titular.

El criterio en cita ha sido sustentado por esta Sala Superior al resolver diversos medios de impugnación, como se advierte en la tesis de jurisprudencia S3ELJ 07/2002, consultable a fojas ciento cincuenta y dos a ciento cincuenta y tres de la compilación oficial de jurisprudencia y tesis relevantes mil novecientos noventa y siete a dos mil cinco, volumen jurisprudencia, cuyo rubro y texto es al tenor siguiente:

INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO.—La esencia del artículo 10, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral implica que, por regla general, el interés jurídico procesal se surte, si en la demanda se aduce la infracción de algún derecho sustancial del actor y a la vez éste hace ver que la intervención del órgano jurisdiccional es necesaria y útil para lograr la reparación de esa conculcación, mediante la formulación de algún planteamiento tendiente a obtener el dictado de una sentencia, que tenga el efecto de revocar o modificar el acto o la resolución reclamados, que producirá la consiguiente restitución al demandante en el goce del pretendido derecho político-electoral violado. Si se satisface lo anterior, es claro que el actor tiene interés jurídico procesal para promover el medio de impugnación, lo cual conducirá a que se examine el mérito de la pretensión. Cuestión distinta es la demostración de la conculcación del derecho que se dice violado, lo que en todo caso corresponde al estudio del fondo del asunto.

Ahora bien, no obstante que esta Sala Superior ha determinado que los partidos políticos están legitimados para ejercer acciones impugnativas para tutelar intereses difusos, esto es, para impugnar actos o resoluciones que no afectan su interés jurídico directo sino el interés jurídico de una comunidad, colectividad o grupo social en su conjunto, en mi concepto, en la especie no se actualiza ningún agravio al interés colectivo, de grupo o de clase, razón por la cual considero que el Partido de la Revolución Democrática carece del interés jurídico simple, indispensable para ejercer una acción tuitiva que le reconoce la mayoría.

Al respecto cabe citar las tesis de jurisprudencia consultables a fojas doscientos quince a doscientos diecisiete y seis a ocho del aludido volumen de jurisprudencia cuyo rubro y texto son al tenor siguiente:

PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES.—La interpretación sistemática de las disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y especialmente los principios rectores en la materia electoral federal consignados medularmente en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hacen patente que los partidos políticos nacionales están facultados para deducir las acciones colectivas, de grupo o tuitivas de intereses difusos que sean necesarias para impugnar cualquier acto de la etapa de preparación de los procesos electorales, por las siguientes razones: Para la consecución de los valores de la democracia representativa, se requiere la elección de los gobernantes mediante el ejercicio del sufragio universal, libre, secreto y directo de la ciudadanía. Para hacer posible el ejercicio del derecho activo y pasivo del voto con esas calidades, se hace indispensable la organización de los procesos electorales, cuya primera etapa es, precisamente, la preparación de las condiciones necesarias para hacer realidad dicho objetivo. Si los actos preparatorios son de carácter instrumental respecto al ejercicio del derecho al sufragio que se lleva a cabo en la jornada electoral, es indudable que las deficiencias, irregularidades o desviaciones de tales actos preparatorios, afectan el interés de cada uno de los ciudadanos que pueden votar en los comicios que posteriormente se deben celebrar. Sin embargo, la ley no confiere a los ciudadanos ninguna acción jurisdiccional para la defensa de ese interés, ni en forma individual ni en conjunto con otros ciudadanos, sino que sólo les otorga acción respecto de algunas violaciones directas al citado derecho político, y ni siquiera les permite invocar en estos casos como agravios las violaciones cometidas durante el proceso electoral, como causantes de la conculcación directa del derecho político, ya que tiene establecido que los actos preparatorios se convierten en definitivos e inimpugnables al término de esa etapa del proceso electoral. Las circunstancias apuntadas ubican a los intereses de los ciudadanos en los actos de preparación del proceso electoral en condición igual a los que la doctrina contemporánea y algunas leyes denominan intereses colectivos, de grupo o difusos, que tienen como características definitorias corresponder a todos y cada uno de los integrantes de comunidades de personas indeterminadas, comunidades que crecen y disminuyen constantemente, carecen de organización, de representación común y de unidad en sus acciones, y respecto de cuyos intereses colectivos, de grupo o difusos, se han venido diseñando acciones jurisdiccionales con el mismo nombre, pero dotadas de cualidades acordes con su finalidad y naturaleza, y por tanto, diferentes a las de las acciones tradicionales construidas para la tutela directa de derechos subjetivos claramente establecidos y acotados, acciones individuales que se conceden solamente a los sujetos que se puedan ver afectados directa e individualmente por determinados actos. En consecuencia, en procesos jurisdiccionales nuevos, como los de la jurisdicción electoral, se deben considerar acogidos estos tipos de acciones, cuando se produzcan actos que afecten los derechos de una comunidad que tenga las características apuntadas, y que sin embargo no se confieran acciones personales y directas a sus integrantes para combatir tales actos, siempre y cuando la ley dé las bases generales indispensables para su ejercicio, y no contenga normas o principios que las obstaculicen. En la legislación electoral federal mexicana, no existen esos posibles obstáculos, porque sólo exige que los actores tengan un interés jurídico, como se advierte, por ejemplo, en el artículo 40, apartado 1, inciso b) de la primera ley citada, pero no se requiere que este interés derive de un derecho subjetivo o que el promovente resienta un perjuicio personal y directo en su acervo puramente individual, para promover los medios de impugnación válidamente. Para este efecto, los partidos políticos son los entes jurídicos idóneos para deducir las acciones colectivas descritas, porque tal actividad encaja perfectamente dentro de los fines constitucionales de éstos, en cuanto entidades de interés público, creadas, entre otras cosas, para promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional, y como organizaciones de ciudadanos hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, en cuyos procesos se deben observar invariablemente los principios de constitucionalidad y legalidad, mismos a quienes se confiere la legitimación preponderante para hacer valer los medios de impugnación en esta materia, según se ve en los artículos 13, apartado 1, inciso a); 35, apartados 2 y 3; 45, apartado 1, incisos a) y b), fracción I; 54, apartado 1, inciso a); 65, apartado 1, y 88, apartado 1, todos de la citada ley de medios de impugnación.

ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LAS PUEDAN DEDUCIR.—Conforme a la interpretación sistemática de los artículos 41, párrafo segundo, fracción I, y 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 10, apartado 1, inciso b); y 86, apartado 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, los elementos necesarios para deducir las acciones tuitivas de intereses difusos por los partidos políticos son: 1. Existencia de disposiciones o principios jurídicos que impliquen protección de intereses comunes a todos los miembros de una comunidad amorfa, carente de organización, de representación común y de unidad en sus acciones, sin que esos intereses se puedan individualizar, para integrarlos al acervo jurídico particular de cada uno; 2. Surgimiento de actos u omisiones, generalmente de parte de las autoridades (aunque también pueden provenir de otras entidades con fuerza preponderante en un ámbito social determinado) susceptibles de contravenir las disposiciones o principios jurídicos tuitivos de los mencionados intereses, con perjuicio inescindible para todos los componentes de la mencionada comunidad; 3. Que las leyes no confieran acciones personales y directas a los integrantes de la comunidad, para enfrentar los actos conculcatorios, a través de los cuales se pueda conseguir la restitución de las cosas al estado anterior o el reencausamiento de los hechos a las exigencias de la ley, ni conceda acción popular para tales efectos; 4. Que haya en la ley bases generales indispensables para el ejercicio de acciones tuitivas de esos intereses, a través de procesos jurisdiccionales o administrativos establecidos, que no se vean frenadas de modo insuperable, por normas, principios o instituciones opuestos, y 5. Que existan instituciones gubernamentales, entidades intermedias o privadas, o personas físicas, que incluyan, de algún modo, entre sus atribuciones, funciones u objeto jurídico o social, con respaldo claro en la legislación vigente, la realización de actividades orientadas al respeto de los intereses de la comunidad afectada, mediante la exigencia del cumplimiento de las leyes que acojan esos intereses. Como se ve, la etapa del proceso electoral de emisión de los actos reclamados, no es un elemento definitorio del concepto. Consecuentemente, basta la concurrencia de los elementos de la definición para la procedencia de esta acción, independientemente de la etapa del proceso electoral donde surjan los actos o resoluciones impugnados.

En efecto, el planteamiento del partido político recurrente, encuentra su sustento en el hecho de que al tener por acreditada una conducta antijurídica, existía la “obligación” de la autoridad, ahora demandada, de dar vista a la autoridad competente, con las irregularidades detectadas, a fin de que procediera conforme a Derecho, en el ámbito de sus facultades.

Con independencia de que comparto en su esencia los argumentos expresados en la parte conducente de la sentencia, emitida por la mayoría, para declarar infundados los conceptos de agravio del apelante, en mi concepto esas razones sustanciales no son para confirmar el acto controvertido, sino para concluir que el recurrente Partido de la Revolución Democrática carece de interés jurídico, lo cual actualiza la causal de improcedencia prevista en los artículos 9, párrafo 3, y 10, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, razón por la cual no se debió admitir sino desechar de plano la demanda del partido político apelante o, en su caso, decretar el sobreseimiento respectivo, con fundamento además en el artículo 11, párrafo 1, inciso c), de la citada ley procesal electoral federal.

Por lo anterior, reitero, arribo a la convicción de que la omisión, imputada a la autoridad demandada, no constituye afectación alguna al interés jurídico directo del Partido de la Revolución Democrática, al cual tampoco le asiste interés jurídico simple, para ejercer la acción tuitiva de intereses difusos, motivo por el cual se debe declarar improcedente el recurso de apelación que promovió, sin que esto afecte, en modo alguno, el derecho del partido político para ser del conocimiento de las autoridades legislativas, así como de las demás autoridades que considere competentes, la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, para que éstas actúen como en Derecho proceda.

Finalmente debo decir que no se está ante las hipótesis de la tesis de jurisprudencia 3/2007 de esta Sala Superior, con el texto siguiente:

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR LA RESOLUCIÓN EMITIDA.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo, base I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los partidos políticos tienen interés jurídico para impugnar la resolución que recae a un procedimiento administrativo sancionador, a pesar de que hayan sido o no los que presentaron la queja correspondiente, en virtud de que éstos tienen el carácter de entidades de interés público que intervienen en el proceso electoral, de lo que se desprende la posibilidad jurídica de actuar en defensa del interés público, difuso o colectivo, con independencia de la defensa de sus intereses particulares. En efecto, si el procedimiento administrativo sancionador electoral participa de las características de interés público, difuso o de clase, las resoluciones que en él se dicten, por las mismas razones, afectarán el referido interés. En consecuencia, si alguno de los sujetos reconocidos como entidades de interés público por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, considera que la resolución dictada en un procedimiento administrativo sancionador electoral es violatoria del principio de legalidad, por infracción a las disposiciones previstas en la propia Constitución o en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es evidente que tienen interés jurídico para impugnarla, en tanto que al hacerlo, no defienden exclusivamente un interés propio, sino que buscan también, la prevalencia del interés público.

Por tanto, sin mengua de la vigencia y obligatoriedad de la tesis de jurisprudencia antes citada, en mi opinión, en este particular, se actualiza la causal de improcedencia del recurso de apelación consistente en la falta de interés jurídico del apelante, motivo por el cual, con fundamento en los citados artículos 9, párrafo 3; 10, párrafo 1, inciso b); 11, párrafo 1, inciso c) y 40, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, es conforme a Derecho sobreseer el recurso de apelación incoado por el Partido de la Revolución Democrática, radicado en el expediente SUP-RAP-88/2008.

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA